IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Prima Ter)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 6246 del 2018, proposto da Provincia di Vercelli,
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e
difesa dall'avvocato Antonio Rosci, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio
in Vercelli, via San Cristoforo n. 7;
contro Ministero dell'interno e Ministero dell'economia e delle
finanze, in persona dei legali rappresentante pro tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con
domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio
legale in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
nei confronti della Provincia di Prato, non costituita in
giudizio;
per l'annullamento del decreto del 19 febbraio 2018, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 46 del 24 febbraio 2018 del Capo
Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali del Ministero
dell'interno e del Ragioniere Generale dello Stato del Ministero
dell'economia e delle finanze recante il Riparto a favore delle
province e delle regioni a statuto ordinario dei contributi di 317
milioni di euro, per l'anno 2018 e di 110 milioni di euro, per
ciascuno degli anni 2019 e 2020, per l'esercizio delle funzioni
fondamentali di cui all'art. 1, della legge 7 aprile 2014, n. 56
nella parte in cui non prevede, per la Provincia di Vercelli, in
relazione agli anni 2019 e 2020, alcun contributo ai relativi
allegati;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'interno e del Ministero dell'economia e delle finanze;
Visto l'art. 79, comma 1 del codice del processo amministrativo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 ottobre 2020 il
dott. Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale.
Considerato in fatto e in diritto
1. La legge 27 dicembre 2017, n. 205 (legge di bilancio 2018)
prevede un contributo complessivo di 428 milioni di euro per l'anno
2018, di cui 317 milioni a favore delle Province e 111 milioni a
favore delle citta' metropolitane, nonche', per gli anni 2019 e 2020,
110 milioni e, a decorrere dall'anno 2021, 180 milioni, per
l'esercizio delle funzioni fondamentali di cui all'art. 1 della legge
n. 56/2014.
La relativa disciplina e' sancita dall'art. 1, comma 838, della
medesima legge: «le risorse di cui al periodo precedente sono
ripartite, con decreto del Ministero dell'interno, di concerto con il
Ministero dell'economia e delle finanze, secondo criteri e importi da
definire, su proposta dell'Associazione nazionale dei comuni italiani
(ANCI) e dell'Unione delle province d'Italia (UPI), previa intesa in
sede di Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, da conseguire
entro il 31 gennaio 2018. Qualora l'intesa non sia raggiunta, ovvero
non sia stata presentata alcuna proposta, il decreto e' comunque
adottato, entro il 10 febbraio 2018, ripartendo il contributo in
proporzione alla differenza per ciascuno degli enti interessati, ove
positiva, tra l'ammontare della riduzione della spesa corrente
indicato nella tabella 1 allegata al decreto-legge 24 aprile 2017, n.
50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96,
al netto della riduzione della spesa di personale di cui al comma 421
dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, e l'ammontare dei
contributi di' cui all'art. 20 e del contributo annuale di cui alla
tabella 3 del medesimo decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, nonche'
alle tabelle F e G allegate al decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 10 marzo 2017, pubblicato nel Supplemento ordinario alla
Gazzetta Ufficiale n. 123 del 29 maggio 2017. Ai fini della
determinazione della differenza di cui al periodo precedente per gli
anni 2019 e successivi si tiene conto dell'importo non piu' dovuto
dalle province del versamento previsto sino all'anno 2018 dall'art.
47 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, negli importi
indicati nella tabella 2 allegata al citato decreto-legge 24 aprile
2017, n. 50».
In data 7 febbraio 2018 si e' tenuta la Conferenza Stato-citta'
ed autonomie locali in esito alla quale e' stata sancita l'intesa «ai
sensi dell'art. 1, comma 838 della legge 27 dicembre 2017, n. 205
(...) sui criteri di ripartizione tra le Province delle Regioni a
statuto ordinario del contributo per l'esercizio delle funzioni
fondamentali di 317 milioni di euro per il solo anno 2018».
In base alla parte dispositiva del verbale della Conferenza,
l'intesa e' da considerarsi limitata al solo anno 2018 con esclusione
di quelli successivi.
Per questi ultimi, l'UPI, in Conferenza, «con riferimento alla
ripartizione dei citati contributi per l'esercizio delle funzioni
fondamentali... per gli anni successivi al 2018, ha rappresentato
l'esigenza di addivenire ad una proposta di modifica legislativa
del... comma 838... affinche' gli stessi possano essere ripartiti in
maniera piu' razionale... anche tenendo conto che dall'anno 2019
verranno meno le riduzioni di risorse di cui all'art. 47 del
decreto-legge n. 66 del 2014».
Le amministrazioni dello Stato coinvolte hanno recepito la
proposta di modifica avanzata dall'UPI impegnandosi, d'intesa con il
MEF, «ad avviare un tavolo di confronto con le Province al fine di
definire le eventuali proposte normative riguardanti i criteri di
riparto dei (...) contributi per gli anni successivi al 2018».
Decorso il termine di scadenza del 10 febbraio 2018, fissato dal
richiamato art. 1, comma 838, della legge citata, il successivo 19
febbraio 2021 l'Amministrazione ha emanato il decreto previsto, dando
atto che, per l'anno 2018, la ripartizione del contributo, pari 317
milioni di euro; sarebbe avvenuta in base alla proposta dell'UPI.
Al contrario, per gli anni 2019, 2020 il decreto ministeriale,
riscontrando la mancata presentazione della preannunciata proposta di
ripartizione da parte dell'UPI, ha applicato il criterio indicato
dalla richiamata disposizione della legge finanziaria 2018 per il
caso che «l'intesa non sia stata raggiunta, ovvero non sia stata
presentata alcuna proposta».
Il ricorso al criterio ricavabile dalla previsione legislativa
viene giustificato con la necessita', da parte delle Province, di
predisporre il bilancio di previsione triennale per gli anni 2018,
2019 e 2020, per cui «occorre necessariamente definire la
ripartizione del contributo in parola anche per gli anni 2019 e 2020
sulla base del criterio previsto in assenza di proposta dell'UPI».
La Provincia di Vercelli, ritenendo che per gli anni successivi
al 2018 sia stato adottato un criterio di ripartizione delle risorse
(destinate a finanziare l'esercizio delle sue funzioni fondamentali)
lesivo della propria autonomia finanziaria e organizzativa in quanto,
come da tabella allegata al decreto, per l'anno 2019 e per il 2020
essa non si e' vista riconoscere contributi, ha conseguentemente
impugnato il decreto in epigrafe deducendo i seguenti motivi:
1) violazione del comma 838 della legge n. 205/2017; eccesso di
potere per contraddittorieta' manifesta e per mancata rispondenza
delle premesse del decreto ministeriale 19 febbraio 2018 con le
decisioni assunte e gli accordi definiti in sede di Conferenza
Stato-citta' e autonomie locali.
Il decreto ha adottato, per gli anni successivi al 2018, un
criterio di ripartizione delle risorse destinate a finanziare
l'esercizio delle sue funzioni fondamentali riconosciute dai commi 85
e seguenti dell'art. 1 della legge n. 56/2014 (di riordino delle
funzioni amministrative delle Province e citta' metropolitane), che
lederebbe la propria autonomia finanziaria e organizzativa.
In base al criterio di ripartizione di cui all'art. 1, comma 838,
della legge di bilancio 2018, per gli anni 2019 e 2020 la Provincia
di Vercelli non avrebbe diritto ad alcun contributo.
Il decreto ministeriale impugnato non avrebbe tenuto conto degli
accordi risultanti dal Verbale dalla Conferenza Stato-citta' e
autonomie locali ove si e' stabilito, per gli anni successivi al
2018, di formulare una proposta di modifica della disposizione di cui
al menzionato art. 1, comma 838, con la finalita' di ripartire in
maniera piu' razionale il contributo per l'esercizio delle funzioni
fondamentali delle Province rispetto al criterio prescritto nel caso
di mancato raggiungimento dell'intesa in Conferenza.
Alla proposta di modifica avanzata dall'UPI avrebbero prestato un
assenso di massima le amministrazioni statali partecipanti le quali
si sono impegnate «ad avviare un tavolo di confronto con le Province
al fine di definire le eventuali proposte normative riguardanti i
criteri di riparto (...) per gli anni successivi al 2018».
L'avversato decreto ministeriale avrebbe, invece, disconosciuto
le ragioni poste a base della predetta proposta, regolando la
distribuzione del contributo sul presupposto di ritenere erroneamente
integrate le condizioni (mancato raggiungimento dell'intesa) che
legittimavano il Ministero resistente ad avvalersi, nella
distribuzione delle risorse alle Province, del criterio legislativo.
Cio' in contraddizione con la presa di posizione assunta in seno alla
Conferenza, nel senso favorevole alla necessita' di modificare l'art.
1, comma 838, della legge n. 205/2017, previa discussione dei criteri
di ripartizione relativi agli anni successivi al 2018.
Il decreto non sarebbe giustificabile con la circostanza - cui
faceva espresso riferimento - che si rendeva necessario procedere
alla ripartizione dei contributi anche per gli anni 2019 e 2020 al
fine di consentire alle Province di approvare il bilancio di
previsione triennale 2018/2020, poiche' una simile necessita'
presupponeva il riconoscimento di un contributo di un certo ammontare
per ciascuno degli anni di riferimento, mentre la Provincia istante
non aveva ottenuto il riconoscimento di alcun contributo per il 2019
e il 2020.
Anzi proprio il mancato riconoscimento di contributi per tali
anni avrebbe impedito la predisposizione di un bilancio senza
squilibrio fra entrate e uscite, stante l'impossibilita' di prevedere
stanziamenti di spesa destinati a finanziare i servizi resi alla
collettivita' e collegati all'esercizio delle funzioni fondamentali.
Per il 2018 la Provincia di Vercelli avrebbe ricevuto, quindi,
solamente euro 1.200.000,00, ossia una somma insufficiente a
predisporre il bilancio triennale 2018/2020.
Il criterio elaborato dal comma 838, applicato unilateralmente
dal decreto impugnato, in virtu' dei suoi immediati riflessi
applicativi sulle singole realta' sulle quali e' destinato ad
incidere, sarebbe in conflitto con la finalita' della legge statale
di bilancio 2018 di rimettere progressivamente in equilibrio i
bilanci delle amministrazioni provinciali, che da anni sono state
penalizzate per effetto del susseguirsi delle riduzioni e dai
risparmi imposti dai decreti-legge nn. 95/2014 e 66/2014 del 2014 e
dalla legge n. 190/2014 (legge di bilancio 2015).
Il comma 838 non terrebbe conto, per il 2018, dei tagli disposti
dai decreti-legge nn. 95/2014 e 66/2014, dando rilevanza solo al
prelievo forzoso di cui alla legge n. 190/2014. La mancata
considerazione dei tagli e delle riduzioni imposte dai suddetti
decreti avrebbe inevitabilmente falsato i parametri utilizzati dal
Ministero per arrivare alla quantificazione di quanto dovrebbe
spettare a ogni singola Provincia, nonche' indotto una erronea
rappresentazione del fabbisogno finanziario dell'Ente che risulta
sottostimato.
I prelievi forzosi operati con il decreto-legge n. 95/2012 e con
il decreto-legge n. 66/2014, basati sul SIOPE (parametro che sarebbe
inadatto a determinare gli sprechi degli enti territoriali) avrebbero
penalizzato gli enti locali che nell'anno di riferimento avevano
remunerato (in modo piu' puntuale di altri) i servizi per le funzioni
fondamentali, sottraendo alle medesime Province le risorse destinate
ad erogare servizi essenziali per la collettivita', in violazione
dell'art. 97 della Costituzione.
Tale distorsione, non corretta con il decreto impugnato, avrebbe
determinato per la Provincia ricorrente, colpita come altre dai
suddetti prelievi, l'attribuzione di minori risorse rispetto ad altri
Enti locali, che avevano subito minori pregiudizi dall'applicazione
dei predetti decreti legge, pur versando in una situazione
finanziaria assai precaria prima ancora di subire tali prelievi.
Il criterio che, secondo quanto stabilito dall'art. 1, comma 838,
della legge n. 205/2017, era stato utilizzato in conseguenza del
mancato raggiungimento d'Intesa in sede di Conferenza Stato-Citta' e
autonomie locali, si baserebbe su un algoritmo matematico in cui
assumerebbe rilevanza il fattore della spesa del personale (al netto
della riduzione della spesa di personale, di cui al comma 421
dell'art. 1, della legge 23 dicembre 2014, n. 190) che, di per se',
non si presterebbe ad un utilizzo comune su scala nazionale, atteso
che ciascuna Regione si e' determinata diversamente nell'attuazione
del decentramento amministrativo degli anni 2000, riflettendosi tale
disomogeneita' nelle scelte riallocative del personale utilizzato per
l'esercizio delle funzioni (non fondamentali) trasferite in capo ad
altre amministrazioni per effetto delle diverse leggi regionali
approvate in osservanza delle direttive della legge nazionale n.
56/2014.
La ripartizione dei contributi statali sulla base dell'algoritmo
fondato sul predetto fattore farebbe riferimento ad una situazione
(coincidenza fra percentuale di personale trasferito e risparmi
realizzati da Stato o Regioni, con conseguente contrazione della
spesa relativa alla retribuzione di tale personale) non verificatasi
in concreto.
Infatti, nei ruoli del personale dipendente della Provincia di
Vercelli sarebbero stati inclusi i dipendenti che svolgevano funzioni
delegate dalla Regione, che questa avrebbe remunerato con fondi
trasferiti alla Provincia medesima, ragion per cui i risparmi
derivanti dal processo di riallocazione del predetto personale (e dei
relativi fondi) sarebbero di gran lunga inferiori rispetto a quelli
previsti.
In definitiva il criterio di distribuzione dei contributi statali
di cui all'art. 1, comma 838, della legge n. 205/2017 avrebbe fatto
confluire alle amministrazioni provinciali piemontesi risorse di gran
lunga inferiori al loro effettivo fabbisogno e a quanto attribuito ad
amministrazioni provinciali di altre Regioni (Lombardia, Campania,
Veneto), che avevano attuato un decentramento meno incisivo.
Il Ministero, pertanto, si sarebbe rappresentato una situazione
non corrispondente alla realta', ipotizzando che alla percentuale del
personale trasferito dalla Provincia corrispondesse un risparmio
della stessa entita' sulla relativa spesa.
La Provincia di Vercelli, gia' colpita dai preli evi forzosi di
cui al decreto-legge n. 95/2014 e al decreto-legge n. 66/2014, non
riceverebbe il contributo in esame, mentre altre Province ne
beneficerebbero, in quanto meno incise dalle norme in questione, in
contraddizione con la ratio della legge in esame.
L'importo riconosciuto alla ricorrente, pari a euro 1.200.000,00,
corrisponderebbe solo in misura minima ai reali fabbisogni di
bilancio della stessa, i cui equilibri sarebbero stati gia'
compromessi dalla sottrazione di risorse operata, anzitutto, dai
decreti-legge nn. 95/2012 e 66/2014.
Tale preventiva macro-ripartizione avrebbe determinato una
irragionevole disparita' di trattamento giacche' alcune Regioni,
come, per esempio, Lombardia e Veneto, che avrebbero ricevuto una
ingente quantita' di contributo, mentre altre, tra cui il Piemonte,
hanno beneficiato di somme inadeguate per finanziare le funzioni
amministrative fondamentali delle Province ex legge n. 56/2014.
2) Eccesso di potere per erronea interpretazione della portata
preventiva dell'art. 1, comma 838 della legge n. 20512017 (legge di
bilancio 2018).
Il decreto ministeriale 19 febbraio 2018 avrebbe disposto
l'assegnazione del contributo alle singole Province sebbene non
sussistessero le condizioni che legittimavano il ricorso al criterio
contestato previsto dalla legge.
In base al criterio di interpretazione dettato dall'art. 12 delle
preleggi al codice civile, il criterio in esame sarebbe meramente
sussidiario rispetto a quello principale, rappresentato dalla
ripartizione del contributo nei termini dell'intesa raggiunta alla
Conferenza.
Raggiunta l'intesa non si potrebbe, quindi, dar luogo
all'applicazione del criterio sussidiario a meno che l'intesa stessa
non consenta espressamente e univocamente l'applicazione di cui si
discute.
Nel caso di specie, in Conferenza l'UPI avrebbe formulato una
proposta di modifica legislativa del comma 838, sulla quale le
amministrazioni statali hanno espresso il loro consenso. In nessun
caso l'accordo avrebbe previsto che, mentre valeva l'intesa per
l'anno 2018, per gli anni successivi sarebbe divenuto effettivo il
criterio residuale del comma 838.
Il decreto ministeriale, nel forzare l'applicazione del criterio
normativo sul ritenuto presupposto della mancata intesa in Conferenza
per gli anni successivi al 2018, contrasterebbe con il principio di
leale collaborazione tra Stato e autonomie locali, distorcendo i
risultati dell'intesa raggiunta in Conferenza, ove si era demandato a
futuri accordi la ripartizione delle risorse relative agli anni dal
2019 in avanti.
3) In via incidentale, la ricorrente Provincia di Vercelli
chiede di rimettere alla Corte costituzionale la questione della
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 838, della legge n.
205/2017 per violazione dell'art. 119, commi 1 e 4 Cost.
Il decreto sarebbe in contrasto coi principi stabiliti nell'art.
119, commi 1 e 4, della Costituzione, atteso che il criterio di
ripartizione della contribuzione a favore delle Province destinata a
finanziare l'esercizio delle funzioni fondamentali ex legge n.
56/2014, nel determinare una sorta di graduatoria tra Province
meritevoli di ricevere il beneficio e altre che, per effetto
dell'utilizzo dei parametri si calcolo ivi prescritti, non lo
ricevono, come nel caso della ricorrente, minerebbe la capacita'
effettiva di amministrare le funzioni in questione, elencate dalla
legge n. 56/2014, con conseguente compromissione della sfera di
autonomia finanziaria di tali enti.
La contestata norma statale, riservando un trattamento
privilegiato alle amministrazioni provinciali facenti parte di
particolari Regioni a statuto ordinario rispetto ad altre (come
appunto le amministrazioni provinciali della Regione Piemonte)
contrasterebbe con il principio di uguaglianza stabilito dall'art. 3
della Costituzione.
Inoltre le conseguenze derivanti dall'applicazione del criterio
(sussidiario) previsto dall'art. 1, comma 838, della legge n.
205/2017 per il riparto del contributo statale, dimostrerebbero il
contrasto con l'art. 3 della Costituzione anche sotto il profilo
della violazione del principio di ragionevolezza.
A sostegno di tale assunto, da un confronto tra le risorse messe
a disposizione della ricorrente per il biennio 2019/2020 e quelle
attribuite per lo stesso biennio alle Province di Monza-Brianza
(Lombardia) e Prato (Toscana) avuto riguardo al parametro costituito
dall'estensione chilometrica della rete stradale, mentre la Provincia
di Vercelli con 971 chilometri di strade non si e' vista attribuire
nulla, quella di Monza aveva ricevuto euro 7.996.089,04 e la
Provincia di Prato, per 78 chilometri di strade, aveva ricevuto euro
2.868.655,64.
Nella fattispecie, la Provincia di Vercelli, una volta entrata in
vigore la disposizione di cui si discute, avrebbe confidato
legittimamente sulla possibilita' di godere di un contributo piu' o
meno variabile per l'esercizio delle funzioni fondamentali per tutti
gli anni del triennio.
Invece, il criterio previsto per la distribuzione del fondo si
sarebbe risolto in una applicazione parziale, senza ragioni idonee a
giustificare la scelta del legislatore di sacrificare gli equilibri
finanziari di alcune Province salvaguardando quelli di altre.
2. Il Ministero dell'interno si e' costituito in giudizio per
resistere al ricorso, depositando una memoria con la quale eccepisce
la infondatezza della impugnazione, anche alla stregua di una
precedente pronuncia di questo Tribunale su una vicenda analoga.
3. Con ordinanza collegiale del 29 ottobre 2019, n. 12444, questo
Tribunale ha ordinato l'integrazione del contraddittorio nei
confronti di tutte le Province italiane, autorizzando il ricorso ai
pubblici proclami. La Provincia di Vercelli ha depositato poi
documentazione attestante l'avvenuto tempestivo adempimento
dell'integrazione del contraddittorio attraverso i pubblici proclami,
secondo le prescrizioni dettate dalla Sezione.
4. Con ordinanza collegiale n. 5710 del 28 maggio 2020 sono
stati disposti incombenti istruttori ai quali le amministrazioni
hanno adempiuto con note depositate il 5 agosto e 16 settembre 2020.
5. La ricorrente in vista dell'udienza pubblica ha prodotto
memorie ribandendo la propria tesi.
6. All'udienza del 27 ottobre 2020 il ricorso a' stato
trattenuto in decisione.
7. Viene all'esame del Collegio il ricorso della Provincia di
Vercelli avverso il decreto del 19 febbraio 2018, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 46 del 24 febbraio 2018, con cui il Capo
Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali del Ministero
dell'interno e il Ragioniere Generale dello Stato del Ministero
dell'economia e delle finanze hanno ripartito a favore delle Province
e delle Regioni a statuto ordinario i contributi di 317 milioni di
euro, per l'anno 2018 e di 110 milioni di euro, per gli anni 2019 e
2020, per l'esercizio delle funzioni fondamentali di cui all'art. 1,
della legge 7 aprile 2014, n. 56, nella parte in cui non prevede, per
la Provincia di Vercelli, in relazione agli anni 2019 e 2020, alcun
contributo.
8. In primo luogo occorre rilevare che il decreto censurato
costituisce applicazione dell'art. 1, comma 838, della citata legge
n. 205/2017, secondo cui «le risorse di cui al periodo precedente
sono ripartite, con decreto del Ministero dell'interno, di concerto
con il Ministero dell'economia e delle finanze, secondo criteri e
importi da definire, su proposta dell'Associazione nazionale dei
comuni italiani (ANCI,) e dell'Unione delle province d'Italia (UPI),
previa intesa in sede di Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali,
da conseguire entro il 31 gennaio 2018. Qualora l'intesa non sia
raggiunta, ovvero non sia stata presentata alcuna proposta, il
decreto e' comunque adottato, entro il 10 febbraio 2018, ripartendo
il contributo in proporzione alla differenza per ciascuno degli enti
interessati, ove positiva, tra l'ammontare della riduzione della
spesa corrente indicato nella tabella 1 allegata al decreto-legge 24
aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21
giugno 2017, n. 96, al netto della riduzione della spesa di personale
di cui al comma 421 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190,
e l'ammontare dei contributi di cui all'art. 20 e del contributo
annuale di cui alla tabella 3 del medesimo decreto-legge 24 aprile
2017, n. 50, nonche' alle tabelle F e G allegate al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 10 marzo 2017, pubblicato nel
Supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 123 del 29 maggio
2017. Ai fini della determinazione della differenza di cui al periodo
precedente per gli anni 2019 e successivi si tiene conto dell'importo
non piu' dovuto dalle province del versamento previsto sino all'anno
2018 dall'art. 47 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66,
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89,
negli importi indicati nella tabella 2 allegata al citato
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50».
Come puo' rilevarsi, la predetta nonna prevede quale parametro al
quale riferirsi per attuare in concreto la ripartizione dei fondi
stabiliti per le annualita' in esame (qualora l'intesa in sede di
Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali non fosse stata
raggiunta, ovvero non fosse stata presentata alcuna proposta) la
«differenza per ciascuno degli enti interessati, ove positiva, tra
l'ammontare della riduzione della spesa corrente indicato nella
tabella 1 allegata al decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50,
convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, al
netto della riduzione della spesa di personale di cui al comma 421
dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, e l'ammontare
dei contributi di cui all'articolo 20 e del contributo annuale di cui
alla tabella 3 del medesimo decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50,
nonche' alle tabelle F e G allegate al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 10 marzo 2017, pubblicato nel Supplemento
ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 123 del 29 maggio 2017».
Ne deriva che, come si desume dalla lettera della norma
richiamata, nessuna discrezionalita' era attribuita
all'Amministrazione in ordine al quantum complessivo dei contributi
da ripartire tra le Province.
9. Occorre pertanto esaminare la questione di legittimita'
costituzionale della disposizione di cui all'art. 1, comma 838, della
legge n. 205/2017, per violazione dell'art. 119, commi 1 e 4, della
Costituzione, dedotta dalla ricorrente, la quale sostiene che il
criterio di ripartizione della contribuzione a favore delle Province
destinato a finanziare l'esercizio delle funzioni fondamentali ex
legge n. 56/2014, nel determinare una sorta di graduatoria tra
Province meritevoli di ricevere il beneficio e altre che, per effetto
dell'utilizzo dei parametri si calcolo ivi prescritti, non lo
ricevono, come nel caso della Provincia di Vercelli, minerebbe la
capacita' effettiva di amministrare le funzioni in questione,
elencate dalla legge n. 5612014, con conseguente compromissione della
sfera di autonomia finanziaria di tali Enti.
10. La rilevanza della questione si rivela evidente.
E' chiaro, infatti, che la lesione determinata in capo alla
Provincia di Vercelli dal criterio di riparto tra le Province ed il
conseguente ammontare distribuito (almeno per il 2019 e 2020) e'
riferibile unicamente alla disposizione menzionata, di cui il decreto
ministeriale gravato costituisce automatica applicazione; cio' posto,
in caso di declaratoria dell'illegittimita' costituzionale, della
medesima disposizione, il decreto ministeriale ne sarebbe travolto e
verrebbe meno la lesione stessa.
10.1. A conferma di tale assunto, e' possibile richiamare gli
incombenti istruttori disposti nel presente giudizio, in esito ai
quali il Ministero dell'interno ha comunicato - tra l'altro - che «La
circostanza rappresentata che le Province di Monza, della Brianza e
di Prato abbiano ricevuto anche per gli anni 2019 e 2020 contributi
che non sono stati riconosciuti alla Provincia di Vercelli discende,
invece, esclusivamente per le predette successive annualita' 2019 e
2020, dalla integrale applicazione dei criteri residuali
legislativamente previsti, come sopra ricordati, e dalla mancata
previsione di una soglia minima di contributo per ciascun ente, come
stabilito dall'intesa del 7 febbraio 2018, limitatamente a
quell'anno».
11. Il Collegio ravvisa, altresi', sotto diversi profili,
l'ulteriore elemento della non manifesta infondatezza della
prospettata questione di costituzionalita', per le ragioni illustrate
di seguito.
11.1. Innanzi tutto occorre richiamare l'art. 119 Cost., il
quale dispone che «I Comuni, le Province, le Citta' metropolitane e
le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel
rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad
assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea.
I Comuni, le Province, le Citta' metropolitane e le Regioni hanno
risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri,
in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di
compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro
territorio.
La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza
vincoli di destinazione, per i territori con minore capacita' fiscale
per abitante.
Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti
consentono ai Comuni, alle Province, alle Citta' metropolitane e alle
Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro
attribuite.
Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la
solidarieta' sociale, per rimuovere gli squilibri economici e
sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della
persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle
loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua
interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Citta'
metropolitane e Regioni.
I Comuni, le Province, le Citta' metropolitane e le Regioni hanno
un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali
determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere
all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la
contestuale definizione dei piani di ammortamento e a condizione che
per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato
l'equilibrio di bilancio. E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui
prestiti dagli stessi contratti».
La norma costituzionale riconosce, in capo alle Province,
autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
11.2. In proposito e' necessario osservare che essa viene
esercitata, in primo luogo, mediante la redazione del bilancio
finanziario di previsione che, ai sensi dell'art. 162 del Testo unico
degli Enti locali, cosi' come modificato dall'art. 74 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (decreto delegato dalla legge sul
Federalismo fiscale 5 maggio 2009, n. 42, contenente le disposizioni
in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi), deve
riferirsi ad almeno un triennio, comprendente le previsioni di
competenza e di cassa del primo esercizio del periodo considerato e
le previsioni di competenza degli esercizi successivi. L'anno
finanziario, il quale rappresenta l'unita' temporale, ha inizio il 1°
gennaio di ciascun anno e termina il 31 dicembre, con la conseguenza
che il bilancio di previsione deve essere approvato entro il 31
dicembre dell'anno precedente quello di riferimento.
I principi appena enunciati, in materia di redazione del
bilancio, sono statuiti espressamente anche dall'art. 10 del
menzionato decreto legislativo n. 118/2011.
Per poter elaborare ed approvare il bando di previsione, gli enti
locali devono conoscere le entrate su cui possono contare per poi
esercitare la propria autonomia in materia di spesa e devono disporre
in concreto di risorse utili a sopperire ai propri fabbisogni,
calibrati sulle esigenze collegate ai compiti istituzionali a essi
affidati dall'ordinamento.
11.3. Cio' posto, risulta evidente come la mancata attribuzione
di fondi per gli anni 2019 e 2020 abbia seriamente compromesso la
capacita' della Provincia di Vercelli di svolgere le funzioni a essa
attribuite dalla legge n. 56/2014.
In tal modo, la sfera di autonomia della Provincia, alla quale
non e' stato consentito di accedere al contributo per gli anni
successivi al 2018 risulta compromesso, atteso che a tale Ente e a
tutti quelli che versano nella medesima situazione viene sottratta
del tutto la disponibilita' degli strumenti finanziari necessari allo
svolgimento delle funzioni ad essi demandate dalla legge di riordino
del 2014.
Nel quadro ordinamentale attualmente in vigore, alle Province,
ridefinite dalla legge n. 56/2014 come enti di area vasta, e' stato
attribuito un nucleo minimo di funzioni, definite come fondamentali,
per le quali vale il principio, stabilito dal comma 4 della
richiamata previsione della Costituzione, che esse debbano essere
finanziate, se non integralmente, quanto meno in modo adeguato, al
fine di non impedire o rendere troppo difficile lo svolgimento dei
compiti e dei servizi che costituiscono esplicazione delle funzioni
medesime.
11.4. Nel caso di specie la Provincia di Vercelli ha dedotto,
senza essere contestata sul punto, di non aver ricevuto alcun fondo
per gli anni 2019 e 2020, ma di aver ricevuto la somma di euro
1.200.000,00 per il solo 2018: circostanza che le avrebbe impedito di
redigere il bilancio di previsione per le predette restanti
annualita' e di svolgere delle proprie funzioni fondamentali, sebbene
per le medesime annualita' (2019 e 2020) altre Regioni e altre
Province, individuate dall'istante nelle proprie deduzioni, abbiano
ottenuto fondi piu' consistenti.
E', percio', evidente che il criterio di ripartizione dettato dal
menzionato art. 1, comma 838 della legge n. 205/2017, per come
formulato, allo stato vada ad incidere ad incidere significativamente
sull'autonomia finanziaria degli Enti locali che ne sono colpiti,
come la Provincia ricorrente, che non puo' disporre per il 2019 e
2020 di una quota di contributi importante per lo svolgimento delle
predette funzioni.
Pertanto appare non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale della norma in parola, nella parte in cui
non consente, in applicazione del criterio ivi individuato, lo
svolgimento delle funzioni attribuite all'Ente dal quadro
ordinamentale.
11.5. Occorre sottolineare, in particolare, che l'incisione
sull'autonomia di spesa si rinviene anche nella scelta - operata
dalla norma in esame - di prendere a parametro per la riduzione dei
trasferimenti statali un algoritmo matematico in cui assume rilevanza
il fattore della spesa del personale (al netto della riduzione della
spesa di personale, di cui al comma 421 dell'art. 1, della legge 23
dicembre 2014, n. 190) che, di per se', non si presta ad un utilizzo
comune su scala nazionale, atteso che ogni Regione, nell'attuare il
decentramento amministrativo, ha adottato determinazioni diverse con
conseguenti disomogeneita' nelle scelte riallocative del personale
utilizzato per l'esercizio delle funzioni trasferite in capo ad altre
amministrazioni per effetto delle leggi regionali approvate in
osservanza delle direttive della legge nazionale n. 56/2014.
La ripartizione dei contributi statali basato sul predetto
fattore (che si fonda su una coincidenza fra percentuale di personale
trasferito e risparmi realizzati da Stato o Regioni, con conseguente
contrazione della spesa relativa alla retribuzione di tale personale)
ha pregiudicato la Provincia di Vercelli, posto che nei ruoli del
proprio personale erano inclusi dipendenti che svolgevano funzioni
delegate dalla Regione e per cio' retribuito con fondi da questa
trasferiti alla Provincia, per cui i risparmi derivanti dal processo
di riallocazione del predetto personale (e dei relativi fondi)
sarebbero assai inferiori rispetto a quelli previsti, integrando con
cio' una violazione dell'art. 119, primo comma, della Costituzione.
In altri termini, poiche' alcune delle funzioni originariamente
attribuite alla Provincia di Vercelli erano svolte da personale
assegnato e retribuito dalla Regione Piemonte (che aveva decentrato
alcune delle proprie attribuzioni), il successivo rientro di tale
personale nei ruoli della Regione (cfr. doc. n. 5 ricorrente) non
avrebbe fatto conseguire alcun risparmio di spesa per la Provincia,
incidendo negativamente su uno dei parametri considerati ai fini
della redistribuzione delle risorse.
11.6. La mancata considerazione dei tagli e delle riduzioni
imposte dai suddetti provvedimenti legislativi, ha quindi reso
irrealistica e comunque non perequata l'assegnazione del contributo a
favore della Provincia, inducendo un'erronea rappresentazione del
fabbisogno finanziario della Provincia di Vercelli, posto che nulla
e' stato ad essa riconosciuto dal decreto impugnato per gli anni
successivi al 2018.
12. Sotto tale profilo, quindi, l'autonomia finanziaria di
entrata non risulta invero del tutto attuata, atteso che gli Enti
locali non possono fondarsi unicamente su entrate proprie per
effettuare le spese di loro competenza. Per tale ragione sono
previste risorse ulteriori di provenienza statale: per cui, accanto a
tributi ed entrate propri, e' prevista la compartecipazione al
gettito di tributi erariali riferibili al territorio dell'ente
unitamente a un fondo perequativo, la cui ratio e' quella di
realizzare, a fini perequativi, una compensazione delle risorse tra
territori piu' ricchi e territori maggiormente bisognosi.
E' evidente, pertanto, che eventuali riduzioni dei trasferimenti,
dettati da necessita' di spending review, devono obbedire alla stessa
logica, per cui la compensazione, con la correlata perequazione, e'
possibile solo se il parametro ha riguardo alla capacita'
contributiva degli abitanti degli Enti locali.
13. Non essendo rispettato il suindicato parametro della
capacita' contributiva, riferito al contributo in esame, il Collegio
ritiene che non sia manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale della norma in esame, per violazione
dell'art. 119, comma 3, della Costituzione.
14. La questione di legittimita' costituzionale appare non
manifestamente infondata anche in relazione ad altri parametri
costituzionali, quali il principio di uguaglianza stabilito dall'art.
3 Cost. e il principio di ragionevolezza.
14.1. La Provincia di Vercelli, a sostegno di tale assunto, ha
evidenziato come da un confronto tra le risorse messe a disposizione
della ricorrente per il biennio 2019/2020 e quelle attribuite per lo
stesso biennio alle Province di Monza-Brianza (Lombardia) e Prato
(Toscana), avuto riguardo al parametro costituito dall'estensione
chilometrica della rete stradale, la Provincia di Vercelli, con 971
chilometri di strade, non avrebbe ottenuto alcuna attribuzione,
mentre quella di Monza aveva ricevuto euro 7.996.089,04 e la
Provincia di Prato, per 78 chilometri di strade, aveva ricevuto euro
2.868 655,64.
Pertanto, merita di essere messo in evidenza il fatto che il
criterio in discussione da' luogo a disparita' che si rivelano
irragionevoli, in quanto, mettendo a confronto le risorse messe a
disposizione della ricorrente e quelle delle Province lombarde
indicate di Monza-Brianza e di Prato in Toscana, con riferimento al
parametro piu' rilevante, vale a dire l'estensione chilometrica della
rete stradale, si ottengono risultati palesemente e
ingiustificatamente differenti.
15. Le evidenziate anomalie applicative riflettono
l'illegittimita' della disposizione sotto il profilo costituzionale,
facendo emergere un contrasto con il principio di ragionevolezza,
nell'ambito di situazioni del tutto comparabili e, pertanto,
suscettibili di essere disciplinate nello stesso modo dal legislatore
nell'esercizio della discrezionalita' a lui concessa.
Tale criterio, inoltre, appare in contrasto non solo con l'art.
119 Cost., per le ragioni in precedenza esposte, ma altresi' con
l'art. 97 della Costituzione, atteso che l'ampia discrezionalita'
attribuita all'Amministrazione statale non consente agli Enti locali
di garantire il loro buon andamento.
16. Si ritiene, in conclusione, che la questione di
legittimita' costituzionale della previsione legislativa in esame sia
non manifestamente infondata anche sotto l'aspetto della violazione
del principio di leale collaborazione, che pur sempre inerisce a
quello piu' generale di buon andamento di cui al menzionato art. 97
della Costituzione.
In proposito si evidenzia che la disposizione in esame ha
stabilito che la ripartizione dei contributi sarebbe stata
determinata unilateralmente con decreto ministeriale, in caso di
mancato accordo nell'ambito della Conferenza Stato-citta' ed
autonomie locali.
La mancata previsione, per gli anni di riferimento, di un
necessario passaggio per la Conferenza Stato-citta' ed autonomie
locali e di un intervento ministeriale unilaterale solo nel residuale
caso di inerzia di tale organo, appare parimenti in conflitto con il
principio di buon andamento di cui all'art. 97 della Costituzione.
17. Del resto, un ulteriore indice sintomatico dell'illogicita'
o quanto meno dell' incongruita' del criterio delineato dal
legislatore, e' rappresentato dalla circostanza - non contestata tra
le parti - che le amministrazioni dello Stato coinvolte hanno
recepito la proposta di modifica avanzata dall'UPI impegnandosi, in
sede di Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, «ad avviare un
tavolo di confronto con le Province al fine di definire le eventuali
proposte normative riguardanti i criteri di riparto dei (...)
contributi per gli anni successivi al 2018»: allo scopo evidente di
superare le criticita' emergenti dal criterio delineato dal
legislatore, che si erano palesate nel contesto del tentavo di intesa
in sede di Conferenza.
18. In conclusione questo Tribunale solleva la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 838, della legge n.
205/2017 per violazione dell'art. 119 commi 1 e 4 Cost., e per
violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione nei sensi
sopraindicati.
19. Il presente giudizio va pertanto sospeso in attesa della
decisione della Corte costituzionale.
Ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e in ordine alle
spese del giudizio viene riservata alla decisione definitiva.